“Hace casi un año, con el fin de combatir la inflación, el gobierno federal usó el presupuesto a Salud para resucitar al subsidio a la gasolina: una política que no obedece ni al bienestar social ni a la razón económica, sino a algo más…”

En mayo del año pasado, después de que la tasa de inflación se posicionara en 7.68%, la más alta desde inicios de los 2000 (Banco de México, act. 2023) y proyectar que seguiría yendo al alza, el gobierno federal publicó el Paquete Contra la Inflación y la Carestía (PACIC), un paquete de medidas económicas orientadas a contener la inflación. En su anuncio, el gobierno federal se comprometió a un “esfuerzo” de 330 mil millones de pesos para subsidiar y mantener bajo el precio de la gasolina (Presidencia de la República, 4 de mayo de 2022). Para ponerlo en perspectiva, el gasto prometido para subsidiar combustibles es más que todo el presupuesto que se dará a rubros como Salud o Seguridad en 2023 a nivel federal (SHCP, 2023).

Pero, ¿y qué es el subsidio?, ¿por qué es especial?

La Contraloría General del Estado de Veracruz define el subsidio como “una prestación pública asistencial de carácter económico y de duración determinada. Un subsidio se aplica para estimular artificialmente el consumo o la producción de un bien o servicio. Son los mecanismos contrarios a los impuestos”. (CGEVER, 2013). Rescatemos esta última idea, que el subsidio es lo contrario al impuesto. Así, en vez de encarecer un producto y recaudar dinero para el gobierno, el subsidio hace más barato un producto a costa del gobierno, donde es este último quien paga la diferencia entre el precio de mercado y el precio de venta, que será más bajo.

Con estos preceptos, podría llegarse a la conclusión lógica de que el subsidio a la gasolina implica un gasto del gobierno federal para que la gasolina sea más barata. Sin embargo, el subsidio a la gasolina es muy especial en su tipo, pues, a diferencia de otros subsidios, este no suele implicar un gasto por parte del gobierno federal debido a la forma en que se compone el precio de la gasolina.

De acuerdo con una investigación de Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), existen cinco factores principales que determinan el precio de la gasolina (García Gómez & Limón Portillo, 2017):

• Precio de referencia internacional. Este precio es el promedio de cotizaciones de las gasolinas y el diésel en la costa del Golfo de Estados Unidos. 
• Ajuste de calidad. El tratamiento que se le da al combustible para que se adapte a las condiciones físicas (temperatura, presión atmosférica, altura, etc.) del lugar en el que se usará y para adaptarse a las regulaciones técnicas del país.
• Costos de logística y almacenamiento. Incluyen los costos internacionales de fletes terrestres y marítimos, aduanas, servicios de puertos, etc., así como los costos de almacenamiento y distribución nacionales.
• Margen. El valor del margen comercial de ganancia, que determina cada gasolinera individual.
• IEPS. El Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, que establece un impuesto de 5.49 pesos por litro para la gasolina magna, 4.63 para la premium y 6 pesos por litro para el diésel. Además, se pagan cantidades mucho más pequeñas de IEPS por emisiones de CO2.

De estos cinco factores principales, el gobierno mexicano sólo tiene control directo sobre uno de ellos: el impuesto IEPS. El IEPS es el arma que el gobierno mexicano esgrime para cortar el precio de las gasolinas, lo cual hace con un mecanismo muy simple: dejando de cobrar el IEPS. Eso es lo que hace a este subsidio a las gasolinas tan especial: no representa un gasto, sino un costo de oportunidad.

Breve historia de la gota

Otra cosa que hace especial al subsidio a las gasolinas es que ha sido una de las medidas favoritas de los gobiernos en México. A nivel contemporáneo, todo empezó en 2007, cuando, debido a los altos precios del petróleo, la mezcla mexicana pronto llegaría a un pico histórico en 2008, como bien se muestra en la siguiente gráfica:

Precio de la mezcla mexicana de petróleo (dólares por barril)

Fuente: Banco de México. Precio de la mezcla mexicana de petróleo.

El gobierno de entonces comenzó a contemplar mayores recursos provenientes de PEMEX, pero, al mismo tiempo, un incremento al precio de la gasolina. Ante esto, el entonces Presidente de la República, Felipe Calderón Hinojosa, a través de decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de septiembre de 2007, determinó que se dejaría de cobrar IEPS a la venta final de gasolinas y diésel (Tépach, 2013). Oficialmente, el decretó tenía vigencia hasta el 31 de diciembre de 2007, pero sus efectos se esparcieron cual ondas en un lago.

Durante el resto del sexenio de Calderón, el subsidio se mantendría de una manera u otra, siempre amparado bajo diferentes plataformas y programas gubernamentales. En 2008, el mecanismo de subsidio total (no cobrar IEPS) se cambió por uno de deslizamientos, en el que el precio se dejaba flotar libremente, pero era ajustado mediante un “deslizamiento” realizado por la Secretaría de Hacienda, en el que determinaban el porcentaje de IEPS a cobrar para estabilizar el precio de la gasolina. Estos deslizamientos se hacían 18 veces por semana, así que, en efecto, la política de subsidio continuaba. En 2009, como medio para aplacar la crisis financiera internacional, se retomó el subsidio, esta vez con el objetivo de congelar los precios de los combustibles durante todo ese año. A finales de 2009, se retomó la política de deslizamientos (ídem), que perduraría durante años. Sólo durante el sexenio de Calderón, se estima que el costo fiscal del subsidio a las gasolinas comprendió cerca de 800 mil millones de pesos, cuatro veces el costo anual del IMSS en ese entonces (Flores, 2012).

Durante todo este tiempo, el mecanismo para regular el precio de la gasolina era la tasa del IEPS. El gobierno federal, a través de la Secretaría de Hacienda, decidía qué tasa de IEPS recaudar con el fin de mantener bajo el precio de la gasolina con respecto al precio del golfo estadounidense. Había subsidio si y sólo si el precio de mercado en México era mayor y el monto que se dejaba de recaudar por el subsidio se determinaba por la siguiente fórmula (Tépach, 2013):

Donde tIEPS es la tasa o porcentaje del IEPS que se deja de cobrar; PMEX , el precio de mercado de la gasolina en México; PEU , el precio de la gasolina en Estados Unidos y Qt , la cantidad de gasolina consumida en un periodo de tiempo.

En 2016, las reglas del subsidio cambiaron mientras México se acercaba a una liberalización del precio de las gasolinas. El gobierno de Enrique Peña Nieto notó que, de 2006 a 2014, el subsidio -ya fuera fijo o por deslizamientos-, representó una pérdida de 1.1 billones de pesos de recaudación (Paullier, 2017). Fue entonces que se cambió la política de deslizamientos por una política de “bandas”, en la que la Secretaría de Hacienda designaba unos precios máximos y mínimos por región para las gasolinas magna, premium y diésel, dejando al precio flotar libremente por oferta y demanda hasta toparse con uno de los límites, momento en que se actuaría modificando la tasa de IEPS para traer al precio de la gasolina de vuelta a los niveles aceptados (García Gómez & Limón Portillo, 2017).

En 2017, el precio de la gasolina daría su último salto hacia la liberalización, deshaciéndose del subsidio que, por una década, había acompañado a los combustibles. ¿El resultado? El estallido de protestas por el “gasolinazo” alrededor del país que dejaron a más de mil cuatrocientas personas detenidas (BBC Mundo, 2017). Sin embargo, dicha liberalización de los precios se mantuvo incluso con la entrada de Andrés Manuel López Obrador. No sería hasta mayo de 2022 que, en su paquete contra la inflación, se retomaría el subsidio a las gasolinas.

Entendiendo que este subsidio es una medida mantenida por todos los presidentes recientes, cabría preguntarse si es una medida eficaz en cumplir sus propósitos de controlar la inflación y apoyar a la población.

Regresividad, externalidad y… ¿bienestar social? 

Un dicho muy común sobre el subsidio a las gasolinas es que este es benéfico socialmente ya que, como todo se transporta por autos y tráileres, evitar que el precio de la gasolina suba para estos es evitar que el resto de los precios suban. Esta lógica tiene dos partes: que el subsidio es benéfico socialmente y que es una medida efectiva para controlar el alza de precios. Cuestionemos ambas.

La idea de que el subsidio a la gasolina es benéfico socialmente puede fallar por dos razones: primero, porque las personas de menores ingresos no son las que pagan el IEPS y, segundo, porque, quizás, existan métodos de contener el crecimiento de precios que no sólo sean más eficaces, sino también más baratos y más evidentes.

Abordando el primero de los puntos, cabe preguntarse quiénes son las personas que más se benefician del subsidio a la gasolina. Para encontrarles, es preciso ver quiénes son quienes más pagan el IEPS y, por tanto, quiénes dejan de pagarlo y sienten más dinero manteniéndose en sus bolsillos. En las épocas del subsidio de Calderón, la respuesta era muy clara. Tan sólo las personas del noveno y el décimo decil más alto de ingresos pagaban la mitad de todo el IEPS, como bien se ilustra en la siguiente gráfica.

Fuente: Tepách, R. Análisis de los precios y de los subsidios a las gasolinas y el diésel en México, 2007-2013.

A priori, incluso podría mencionarse que el porcentaje de IEPS en combustibles que uno paga crece de manera exponencial conforme al ingreso. A niveles de 2020, la recaudación del IEPS de gasolinas y diésel se distribuía de la siguiente manera:

Fuente: IMCO. El 65% del IEPS a las gasolinas lo paga el 30% de la población de mayores ingresos

Es posible ver, entonces, que el IEPS por gasolinas, hoy, se distribuye más equitativamente que en 2010; sin embargo, aún es evidente la forma exponencial de la distribución y salta a la vista que los primeros 7 deciles -el 70 por ciento de la población- contribuyen en sólo un 35 por ciento del IEPS pagado a gasolinas.

Este último fenómeno tiene un nombre en la hacienda pública: progresividad. Se dice que un impuesto es progresivo cuando grava de forma más que proporcional a los ingresos más altos (Ramírez Cedillo & Gutiérrez Pérez, 2015). Dicho de forma más simple, que se cobra una tasa mayor del impuesto entre más grandes sean los ingresos. Justamente, el IEPS sobre gasolinas y diésel es un claro ejemplo de un impuesto progresivo, que redistribuye la riqueza al lograr un mayor pago de parte de quienes más tienen y una menor afectación por parte de quienes menos tienen. 

Sin embargo, al retomar un par de conceptos importantes, se notará que el subsidio a las gasolinas no necesariamente produce resultados deseables socialmente. 

Primero, si el subsidio es el mecanismo opuesto al impuesto, entonces es posible concluir, tal como Carlos Serrano, economista jefe de BBVA Research, que “dejar de cobrar (e incluso subsidiar) el IEPS para contener el alza de las gasolinas beneficia desproporcionadamente a las personas más ricas” (Serrano, 2022). Esto es lo opuesto a la progresividad antes mencionada, pues se está beneficiando desproporcionadamente a las personas con más recursos.

Para comprobar el efecto que esto tiene, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) en 2013, la época del primer subsidio, calculó cuánto dinero recibe cada decil de ingresos como beneficio de diversos programas sociales, entre ellos, del subsidio a la gasolina. Sus resultados se vuelven evidentes en la siguiente gráfica:

Porcentaje del gasto que recibe cada decil

Fuente: IMCO. Mitos sobre el subsidio a la gasolina.

En segundo lugar, ha de recordarse de la definición de la Contraloría de Veracruz que el subsidio se aplica para estimular artificialmente el consumo o la producción de un bien. Entendiendo esto, ha de recordarse también que el consumo de los combustibles fósiles se realiza mediante su quema. Quema que produce emisiones de dióxido de carbono (CO2). De manera indirecta, al implicar un mayor consumo de gasolinas y diésel, el subsidio termina generando mayores emisiones de CO2. 

Para dimensionar la magnitud de esta contaminación, es posible tomar de un artículo publicado en 2011, el cual estimó cuántas toneladas de CO2 se ahorraron cuando el gobierno de Calderón cambió la política de subsidio total (tasa cero de IEPS) a una de deslizamientos, que implicaba volver a cobrar el IEPS en una tasa variable, que se ajustaba en cada deslizamiento. Se estudiaron asumiendo diferentes elasticidades precio-demanda de la gasolina, para concluir en el siguiente cuadro (Muñoz Piña, Montes de Oca & Rivera Planter, 2011):

Fuente: Muñoz Piña, Montes de Oca & Rivera Planter. Subsidios a las gasolinas y el diesel en México: efectos ambientales y políticas públicas.

Asumiendo un valor intermedio de cien millones (100,000,000) de toneladas de CO2 ahorradas, el cambio a una política de desliz implicó ahorrarse alrededor del 12.5% o un octavo de las 804 millones de toneladas de dióxido de carbono que México emitió en 2020 (Cárdenas Salgado, Li Ng & Serrano, 2021).

En economía, esta suerte de efectos secundarios, en este caso ambientales, también tienen un nombre: externalidades. 

Entendiendo esto, podría concluirse que el subsidio a la gasolina, al beneficiar más a las personas de mayor ingreso a costa de impuestos que podrían beneficiar a quienes menos tienen y al producir externalidades negativas ambientales por el mayor consumo de combustibles, no plantean un real beneficio para la sociedad. Aún con esto, queda un pequeño asunto a desmenuzar: el subsidio a la gasolina, ¿realmente contiene el alza de precios del resto de los bienes?, ¿es la mejor arma para frenar la inflación?

¿Razón económica?, ¿y si hubiera mejores maneras?

Hay algo de cierto en la afirmación que nos encontramos cuestionando. La idea de que evitar que suba el precio de las gasolinas que mueven a los vehículos que transportan todos los bienes en el país evita que crezca la inflación y que el resto de precios suban. Varios analistas y funcionarios coinciden en que es una herramienta crucial que, en 2022, ayudó a evitar entre 1.5 y 2 puntos extra (Valdés, 2022) de una inflación que, a febrero de 2023, se encuentra en 7.62 por ciento anual (Banco de México, act. 2023). 

Sin embargo, y entrando a cuestionar esta idea, eso debería ser tan sólo esperable de una política que le costó al país más que su gasto federal en Salud o Seguridad y no necesariamente un indicador de que es la mejor medida para lograr reducir la inflación. 

Para ilustrarlo, me he tomado el trabajo de generar una nueva propuesta, que sea más efectiva en contener la inflación, que evite ser regresiva y tener externalidades negativas ambientales por el mismo costo aproximado.

Para entender esta propuesta, es imperante entender cómo se calcula la inflación. Matemáticamente, la inflación se entiende como la tasa de cambio del Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC), publicado por el INEGI. Si el cambio es positivo con respecto a un valor anterior, habrá inflación. Naturalmente, entre menor sea el valor del INPC con respecto a un valor anterior, menor será el cambio hasta que la inflación no crezca e incluso pueda disminuir. Menor INPC, menor inflación.

Este INPC se compone de una canasta de productos y servicios representativa del consumo de los hogares mexicanos. Esta lista de bienes va acompañada de ponderadores, que, según Banco de México, refieren a “la importancia relativa en el gasto de los hogares en los bienes y servicios que forman parte de la canasta del INPC” (Banco de México, 2018). En síntesis, entre mayor sea el ponderador de un producto, más importancia y peso en la canasta de los hogares mexicanos. Por tanto, más se sentirá el cambio de precios cuando este suba debido a la inflación.

El ponderador más grande del INPC, es decir, el rubro de gasto más grande en la canasta de hogares mexicanos es aquel de vivienda propia, que compone 12.01 de cien puntos del INPC. En el caso de los combustibles, la gasolina de bajo octanaje (magna y el diésel), tiene un ponderador de 5.37 de cien, siendo esta el segundo bien con mayor ponderación en la canasta del INPC (INEGI, act. 2023). Incluso, si se sumaran los ponderadores de la gasolina de bajo octanaje (magna y diésel) y de alto octanaje (premium), se obtendría un ponderador de “combustibles” de 6.087. Es de aquí de donde se podría pensar en la utilidad de subsidiar las gasolinas para contener al INPC y, por tanto, a la inflación.

Entendiendo cómo se calcula la inflación y cómo funcionan los ponderadores, es que se hace posible avanzar hacia una propuesta más eficaz que el subsidio a la gasolina. Porque, si el subsidio a la gasolina falla en beneficiar más a quienes más lo necesitan y en que genera externalidades negativas de contaminación, sería preciso buscar una alternativa que evite estos problemas y que, encima, sea más eficaz en controlar la inflación.

La alternativa que cumple estas tres condiciones puede empezar por algo tan aparentemente simple como un Subsidio a la Primera Necesidad (SUPRIN), destinado a subsidiar los productos que se consumen en primera necesidad por los hogares mexicanos. Para determinar esta canasta de productos, es posible tomar de la Canasta de Primera Necesidad generada por el CONEVAL. Tomando en cuenta tanto a los productos indispensables para una alimentación adecuada como a la Línea de Pobreza Extrema por Ingresos, CONEVAL genera una canasta de veinticuatro productos esenciales, entre los que se incluyen: papa, arroz, frijol, pollo, tortilla y muchos otros. Posteriormente, PROFECO se encarga de evaluar los precios promedio en distintos mercados y supermercados de distintas regiones del país.

Tomando un promedio de los precios vigentes reportados por PROFECO en su último reporte, publicado el 6 de marzo de 2023, se encontrará que el precio promedio de una Canasta de Primera Necesidad en México es de, aproximadamente, 980 pesos semanales para una familia de 4 personas (PROFECO, 2023). Es aquí, justo aquí, donde puede entrar el Subsidio a la Primera Necesidad, subsidiando directamente a la Canasta de Primera Necesidad. 

De entrada, esto amortiguaría la regresividad del subsidio a las gasolinas, pues las familias gastan mayor porcentaje de sus ingresos en alimentación entre menor sea su decil de ingresos: los hogares en deciles del I al V de ingreso gastan más del 40% de sus ingresos en alimentos, mientras que el decil X tan sólo el 25% (INEGI, 2019). Así, el subsidio sería más benéfico para quienes más lo necesitan. Evidentemente, el incremento del consumo de productos animales, como carnes, derivado del subsidio podría tener externalidades ambientales, pero ninguna que se asemeje al costo ambiental de la quema extra de gasolina. Finalmente, quedaría evaluar si el Subsidio a Primera Necesidad SUPRIN, podría contener la inflación de mejor manera que el subsidio a las gasolinas.

Para calcularlo, han de volverse a considerar los ponderadores el INPC. En agregado, los productos de la Canasta de Primera Necesidad de CONEVAL implican una ponderación de 11.88 de cien, casi el doble del 6.08 que representan los combustibles. De entrada, es evidente que la incidencia en el INPC de la Canasta de Primera Necesidad es mucho mayor que la incidencia de las gasolinas y el diésel. Sin embargo, es importante revisar qué tanto podría lograrse con el respectivo gasto.

Según el Monitor de Energía del IMCO, el precio promedio de la gasolina magna a enero de 2023 es de 21.7 pesos por litro (IMCO, s.f.). Por otra parte, el IEPS es de 5.49 pesos por litro. Esto quiere decir que, considerando un subsidio de gasolina completo (tasa cero de IEPS), se tendría que el subsidio representa el 25.3% del precio de la gasolina. Trasladando esta porción al ponderador del INPC de 5.36, se tendría una incidencia de 1.35 puntos en el INPC sólo de la gasolina magna. Haciendo el mismo ejercicio para la premium, se obtiene una incidencia agregada de los combustibles de 1.49 en el INPC.

Haciendo el mismo ejercicio para el Subsidio de Primera Necesidad, podría comenzarse asumiendo un subsidio del veinte por ciento a la Canasta de Primera Necesidad. Trasladando el veinte por ciento al ponderador de la Canasta en el INPC de 11.88, se tendría una incidencia de 2.376 en el INPC, notoriamente superior al 1.49 del subsidio a combustibles. 

Quedaría entonces, una importante pregunta por responder, ¿cuánto nos costaría?

Tomando del Censo de Población y Vivienda del INEGI en 2020, el país podría dividirse en 35’219,141 hogares de cuatro integrantes (PROFECO, 2023). Con un subsidio del veinte por ciento a la Canasta de Primera Necesidad, cada hogar recibiría 196 pesos de subsidio por semana, o 10,192 pesos en un año. Multiplicado esto por el número de hogares, se obtiene un esfuerzo fiscal de casi 360 mil millones de pesos. Una cifra que sigue siendo más alta que el presupuesto de Salud o de Seguridad, pero que es menor que los 397 mil millones que la Secretaría de Hacienda estima que realmente se gastó en el subsidio a la gasolina en 2022 (Serrano, 2022). 

Puede inferirse, por tanto, que subsidiar a la Canasta de Primera Necesidad es una medida un 60% más eficaz en contener la inflación que el subsidio a las gasolinas. Todo esto, fungiendo como una medida progresiva, que beneficia más a las personas entre menores sean sus ingresos y que evita la externalidad ambiental del subsidio a las gasolinas. Ante propuestas que suenan así de buenas, ¿cómo hacerse a un lado? ¿O es que habrá, acaso, un motivador más a favor de las gasolinas que no se está contemplando?

La tímida motivación

Llegados a este punto, quizá haya un último ingrediente que brilla por su ausencia. Porque sí, con todas las deficiencias que tiene, el subsidio a la gasolina ha sido una herramienta de la que los distintos gobiernos de distintos partidos se han aprovechado. Si lo han hecho, seguramente es porque tiene algo que funciona y muy bien. Ese algo es el tema político. 

Porque, quizá, no es ninguna coincidencia que el año 2017 empezó al mismo tiempo con el mítico “gasolinazo” y con la aprobación de Peña Nieto en los números más bajos de la historia mexicana de los números de aprobación (Molina, 2018). No por nada, tan sólo un 6.7 por ciento de la población mexicana reportó haber estado de acuerdo con liberar el precio de los hidrocarburos (ídem).

Tan sólo los últimos dos años, en los que se ha visto un crecimiento importante del precio del petróleo -por tanto, de la gasolina-, la BBC ha cubierto miles de protestas en más de 90 países del mundo. Todas ellas, con un mismo origen: el incremento del precio de las gasolinas (Gebreab et al., 2022).

El precio de la gasolina se ganó justamente su puesto como uno de los precios que todo político decente debe de conocer. No por nada, una de las plataformas de campaña del actual Presidente, Andrés Manuel López Obrador, consistía en congelar el precio de la gasolina y reducirlo en un par de años (Monroy, 2018). En la misma campaña, llegaría a prometer incluso bajarla a diez pesos el litro (Trejo Corona, 2019).

Este es el “algo más”. Este es el último asunto que impide una política pública y fiscal más eficaz e inteligente que un simple subsidio a los combustibles. Naturalmente, pocos son los gobernantes que podrían atreverse a las consecuencias políticas de provocar un aumento en el precio de la gasolina. Después de todo, el subsidio a las gasolinas y el diésel podrá desobedecer al bienestar social y a la razón económica, pero ciertamente obedece a las presiones políticas que quitarlo implicaría.

Referencias

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