Federalismo fiscal a la mexicana: los motivos del desencanto

La modificación de la fórmula de asignación de las participaciones federales en 1990, eliminó el sentido original de la coordinación fiscal. A pesar de la reforma en 2007, esta problemática no se ha resuelto“.

Dr. Jorge Ibarra Salazar
Profesor e investigador del Departamento de Economía del Tecnológico de Monterrey

Ha vuelto a la arena de discusión, y ahora abiertamente, la problemática del arreglo fiscal entre los distintos ámbitos de gobierno en México. Mi argumento en esta nota es que la modificación de la fórmula de asignación de las participaciones federales en 1990, eliminó el sentido original de la coordinación fiscal. A pesar de la reforma en 20071, esta problemática no se ha resuelto. Ante el agotamiento del actual sistema fiscal de coordinación entre el gobierno federal y los gobiernos subnacionales, hay dos elementos que creo son fundamentales para entender el enfrentamiento de algunos gobernadores con el gobierno central en materia fiscal: la diversidad política en México y la negativa del gobierno federal a negociar la asignación de fondos extraordinarios. Ambos factores son evidentes. Lo que puede no serlo tanto, es cómo algo que se gestó en los 90 produjo esta problemática.

En efecto, a pesar de que desde la década de los 90 se notaron los efectos del cambio en la fórmula, no solo existía otra realidad política en nuestro país, sino que el gobierno central usaba recursos, en forma discrecional en algunas ocasiones, para apaciguar los requerimientos financieros de las entidades federativas.

Recuérdese cómo a través del Ramo 26 del Presupuesto de Egresos, las entidades federativas recibían transferencias distribuidas en forma discrecional por el gobierno federal2. Esa transferencia era para la provisión de bienes gubernamentales, programas de inversión pública, para el pago de deuda y bienes y servicios. El poder de negociación de los gobernadores, así como el tiempo político eran en buen grado los criterios de distribución. Si bien los recursos del Ramo 26 tenían un Convenio de Desarrollo Social como sustento, las que se conocieron como transferencias extraordinarias, no estaban sujetas a alguna regulación particular, ni existía un acuerdo escrito que las sustentara. Fuera del Ramo 28, que contenía las participaciones federales, el presupuesto federal contemplaba transferencias extraordinarias a gobiernos subnacionales en dos partidas: el capítulo 4700, apoyos para estados y municipios, eran otorgadas para la salud financiera, desastres naturales, contingencias económicas, y para cumplir con acuerdos de cooperación; y el capítulo 7300, de gasto contingente, que era usado bajo la autorización presidencial y era denominada como “la partida secreta del presupuesto”3. Mas recientemente, se reconocía que el Ramo 23 del presupuesto federal fue usado con este propósito.

Para elaborar sobre esta argumentación, me remito al análisis, de nuevo, de algunos trabajos y cifras de la década de los 90.

El arreglo institucional data de 1980, cuando las entidades federativas firmaron los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) con el gobierno federal mexicano. Las entidades federativas y municipios suspendieron el cobro de impuestos y derechos para ceder esta prerrogativa al gobierno central, que además inauguró en ese año el impuesto al valor agregado. La consideración quinta del Convenio de Adhesión entre el estado de Nuevo León y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 4dice “Que la nueva Ley de Coordinación Fiscal, establece un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, al que pueden adherir los Estados mediante convenios que celebren con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con los cuales las entidades recibirán por cientos fijos de todos los impuestos federales, lo que representará para las entidades federativas, no sólo mayores recursos, sino proporciones constantes de la recaudación federal, a cambio de lo cual dichas entidades se obligan a no mantener en vigor impuestos estatales o municipales que contraríen las limitaciones señaladas en la Ley del Impuesto al Valor Agregado y en las leyes sobre impuestos especiales que sólo puede establecer la Federación, de acuerdo con la Constitución Política.”

El Anexo 1 del Convenio de Adhesión del Estado de Nuevo León5 indica los impuestos estatales y municipales suspendidos, que se encontraban en vigor durante 1978: el impuesto sobre ingresos mercantiles, impuesto sobre enajenación de automóviles, camiones y demás vehículos de motor, impuesto sobre capitales invertidos con garantía de inmuebles, impuesto sobre diversiones, espectáculos públicos y aparatos fono-electromecánicos, impuesto sobre honorarios, impuesto sobre erogaciones turísticas, impuesto sobre empresas porteadoras de personas o cosas, impuesto sobre expendios de bebidas alcohólicas, impuesto sobre sacrificio de ganado y aves. Los impuestos municipales: Impuesto sobre el ejercicio de actividades mercantiles, impuesto sobre juegos permitidos y el impuesto sobre anuncios. Desde entonces el SNCF se convirtió en el centro del federalismo fiscal mexicano. En su creación, el objetivo fundamental fue evitar la doble tributación y aprovechar las economías de escala en la recaudación de impuestos. Entre otras cosas, el SNCF incluyó un sistema de transferencias que van del gobierno federal a los gobiernos subnacionales: Las participaciones federales son una transferencia no-condicional y cerrada. En los primeros 15 años de funcionamiento, el sistema sufrió varias modificaciones (Cuadro 1).

La integración del Fondo General de Participaciones (FGP) pasó de 16.89 a 18.51% de la recaudación federal participable. Este cambio fue consecuencia de la suspensión de impuestos y derechos estatales, modificaciones en la ley del IVA y los convenios de coordinación administrativa. Además de eso, la fórmula para distribuir el FGP también sufrió variaciones. Los esquemas empleados de 1980 a 1990 tuvieron como base el reconocimiento de los ingresos fiscales de los gobiernos estatales y municipales antes de la firma del Convenio de Adhesión, y el reconocimiento de la evolución del ingreso fiscal. El sistema fue, en sus inicios, resarcitorio del ingreso fiscal subnacional. En particular, de 1981 a 1987 cada estado recibía por participaciones federales la cantidad del año anterior más un porcentaje del aumento observado en el FGP. Dicho porcentaje estaba ligado a la evolución relativa de la recaudación de impuestos en el estado. Durante el periodo 1988 – 89, los estados retenían el 30% de la recaudación del IVA en su jurisdicción, y la fórmula de asignación contenía el mismo principio del período previo: asegurar el monto del año precio y distribuir el aumento del FGP de acuerdo con la evolución del ingreso fiscal recaudado en el estado.

Cuadro 1

Tal como argumenta Ahmad and Searle (2005), un efecto esperado con las transferencias de este tipo, cuya base es el origen del ingreso fiscal, es la inequidad horizontal. La devolución de ingresos hace poco por aquellas entidades con bases gravables pobres o costos de servicios de provisión elevados. Esta es la posición adoptada en los escritos de Aguilar (1996) y Arellano (1996). Ellos consideran que el esquema de reparto usado en México hasta 1990 exacerbó la desigualdad en la distribución de las participaciones federales en favor de los estados con mercados internos más desarrollados. Además de esto, la evolución desfavorable en la recaudación de IVA a escala nacional motivó a los estados menos favorecidos y a la autoridad fiscal nacional a promover un cambio en la fórmula para distribuir las participaciones federales, y a que la SHCP recaudara el IVA sin la asistencia de los estados. Para 1990 se acordó que el IVA sería recaudado por el gobierno federal a través de la SHCP, y que se modificaría la fórmula para distribuir el FGP. El año de 1990 fue un año de transición para acomodar al sistema a tales reformas. El FGP sería dividido en dos partes: la primera (91.62% del FGP) fue distribuida usando el mismo criterio de 1987, mientras que la segunda (8.38% del FGP) usando la proporción inversa del ingreso per-cápita distribuido en la primera parte. Durante el periodo 1991-95 el FGP se integró con el 18.51% de la RFP. Además, los estados coordinados en derechos recibieron 0.5% (1.0%) de la RFP durante 1991-93 (1994-95).

A partir de 1991 el FGP se distribuyó usando tres criterios: la población, la evolución de impuestos asignables y un esquema de compensación por los dos criterios anteriores. Los ponderadores de cada criterio evolucionaron para quedar de la siguiente manera a partir de 1994: La primera y segunda partes con un 45.17% y la tercera con un 9.66%. El Cuadro 2 muestra la evolución de dichos porcentajes.

Cuadro 2

Esta modificación en la fórmula de reparto causó un giro a los fundamentos del SNCF en general, y de la distribución en las participaciones federales en particular. Básicamente, y como lo han indicado Courchene et al. (2000), mientras que antes de 1990 la transferencia no-condicional era asignada con base en los ingresos fiscales recibidos por los estados antes de la implementación del SNCF, y reconociendo la evolución del ingreso fiscal recaudado en cada estado, la nueva fórmula introdujo a la población como base para distribuir el 45% del FGP. Como consecuencia de este cambio, algunos estudios han enfatizado dos asuntos: el grado de igualación del sistema en términos del ingreso por transferencias per-cápita entre estados; y la redistribución del ingreso por transferencias que tuvo lugar durante la década de los 90.

En cuanto al primer asunto, Colmenares (2005), Courchene et al. (2000), y Rodríguez (1997) argumentan que la modificación en la fórmula redujo las diferencias per-cápita en las participaciones federales. En este enfoque, se identifica como el fundamento de la reforma a la desigual distribución del esquema previo. En relación con eso, Díaz – Cayeros (1996) ha documentado una convergencia gradual entre los estados, en tanto que Saucedo (1997) demuestra una reducción gradual en el tiempo del coeficiente de Gini de la distribución de los ingresos fiscales a los estados. Rodríguez (1997: 91) anota que la reforma “resultó en un aumento real de 64% en las transferencias federales a las cuatro entidades con más pobreza (Chiapas, Guerrero, Hidalgo, and Oaxaca) de 1989 a 1992, en tanto que el resto de los estados recibieron un aumento promedio del 20%.”

Con relación al segundo asunto, Ibarra et al. (2003) argumentan que los estados con mayor contribución a la producción nacional e ingresos fiscales federales experimentaron una reducción continua en el porcentaje del FGP, en tanto que contribuyeron menos, observaron un aumento en el porcentaje del FGP. Esto, anotan, puede ser un indicio de la inexistente relación entre la asignación de las transferencias federales con el origen del ingreso fiscal a escala nacional.
En efecto, la redistribución del FGP mejoró la equidad del sistema. Eso es evidente al observar la dispersión del ingreso per-cápita por concepto de las participaciones federales. Usando la distribución de ingreso per- cápita para medir el grado de igualación, tal como lo sugieren Hofman y Cordeiro (2007), calculamos diferentes medidas de distribución de las participaciones hacia los estados mexicanos.

Tomando como base 1980, calculamos el cambio en la participación en el FGP de cada estado, y luego lo multiplicamos por el monto del FGP de ese año. En esa forma obtenemos una cifra que, desde la implementación del SNCF, refleja la cuantía de la redistribución del ingreso fiscal a través del cambio en los porcentajes de distribución del FGP a los estados. Como es de esperarse, la cifra es positiva para algunos estados y negativa para otros. Cada año, en función de la fórmula empleada y de la evolución de las variables empleadas en la misma, algunos estados aumentaron y otros redujeron su participación en el FGP. La suma de los números negativos (o positivos) ofrece una magnitud de la redistribución del sistema cada año. La Figura 1 muestra la redistribución de recursos en millones de pesos reales de 1994, y como porcentaje del FGP.

Notemos que aún con las modificaciones de la fórmula de asignación en los 80’s, la redistribución de recursos nunca fue superior al 3.1% del FGP. Durante los 90’s la redistribución de recursos representó un porcentaje creciente del FGP y siempre por encima del 8%. En términos reales, la redistribución pasó de $2,468 millones de pesos (8.02% de la RFP), en el año de transición, a $4,513 millones de pesos en 1994 (15.67% de la RFP). Hubo una reducción en la cuantía de redistribución en 1995, cuando tanto el ingreso fiscal del gobierno federal como el FGP se redujeron en forma importante.

Figura 1

Otra forma de verificar la redistribución de la reforma en 1990 es a través del cambio en las transferencias per cápita de los estados mexicanos. Aquí comparamos el ingreso per-cápita de 1995 con el de 1980. En la Figura 2 hemos ordenado los estados mexicanos de acuerdo con el monto per-cápita de transferencias.

Como se puede observar, hasta 1995 el Sistema había reducido las transferencias per-cápita de 17 estados, principalmente aquellos con transferencias per-cápita mayores, y aumentó esta figura para aquellos ubicados en la parte baja de la distribución. Particularmente Tabasco, Baja California, Nuevo León y Sonora, eran de los estados con mayores transferencias per-cápita, que observaron reducciones por encima de 40%, en tanto que en el otro extremo, Oaxaca, Zacatecas, Hidalgo y Tlaxcala experimentaron aumentos por encima de 70%.

Figura 2

Otro argumento es que, como consecuencia de la redistribución de las transferencias del gobierno federal a los estados desde 1980, pero más marcada desde 1990, la distribución de las transferencias se hizo menos desigual. La Figura 3 presenta diferentes medidas de concentración de las transferencias: las razones de concentración de cuatro y ocho estados (CR (4) y CR (8)), el coeficiente de Gini (GINI), y el índice de concentración de Herfindahl – Hirshman (HHI). Aunque la tendencia de las medidas es decreciente durante los 80, es evidente que en 1990-95 todos los índices de concentración experimentaron una mayor reducción comparada con la década previa.

Figura 3

Si bien es cierto que el esquema de reparto produjo una redistribución de las participaciones federales para hacer al sistema más equitativo, también cambió sustancialmente el objetivo original de la coordinación fiscal. Para ilustrarlo, comparamos la evolución de las participaciones en el FGP con la evolución del PIB estatal y la recaudación federal por entidad.6 En primera instancia, calculamos el cambio en los coeficientes estatales del FGP entre 1991 y 1996, para formar dos grupos con cinco entidades cada uno: aquellas entidades cuyo coeficiente aumentó más puntos porcentuales (grupo A) y aquellas entidades cuyo coeficiente se redujo más puntos porcentuales (grupo B).7 Enseguida, obtuvimos los promedios anuales de participación estatal en el PIB nacional y en la recaudación federal y lo contrastamos con la evolución del coeficiente de participaciones del FGP. Los resultados aparecen en las Figuras 4 y 5. En el panel a de la Figura 4 podemos apreciar que mientras el coeficiente promedio en el FGP de las entidades del grupo B ha pasado de 7.5% en 1988 a 4.7% en 1996, la participación promedio en el PIB de estas entidades pasó del 7% en 1988 a 7.5% en 1993.

Figuras 4 y 5

En el panel b de la misma Figura 5, el coeficiente promedio de las entidades del grupo A pasó de un 3.7% en 1988 a un 5% en 1996, en tanto que su participación promedio en el PIB se redujo, al pasar de un 4.4% en 1988 a un 4.2% en 1993. Esto es, el grupo de entidades cuya proporción promedio en la producción ha aumentado, también han enfrentado una reducción en el coeficiente promedio de participación en el FGP, mientras que el grupo de entidades con menor participación promedio en la producción nacional, han experimentado un aumento en el coeficiente de participación del FGP.

Otra forma de analizar la desvinculación del coeficiente de participación en el FGP con la dinámica económica de las entidades es comparándolo con la recaudación de impuestos federales en las mismas. En el panel a de la Figura 6 vemos que mientras las entidades del grupo B aportan en promedio un porcentaje mayor a la recaudación federal, su coeficiente muestra una tendencia decreciente. Para 1996, estas entidades aportaron, en promedio, un 13.6% de la recaudación federal y recibieron solo un 4.7% promedio de las participaciones del FGP. El caso de las entidades del grupo A es diferente: mientras que su coeficiente promedio de participación en el FGP es cada vez mayor, su participación promedio en la recaudación federal es decreciente (Figura 7). Para 1996, estas entidades recibieron en promedio un 5% del FGP, aunque aportaron el 1.6% de la recaudación nacional.

Figuras 6 y 7

IMAGEN: Eduardo Barraza, Barriozona Magazine

Referencias:

Aguilar, L. (1996), “El Federalismo Mexicano: Funcionamiento y Tareas Pendientes,” en Hernández, A. (Coordinadora), ¿Hacia un Nuevo Federalismo?, El Colegio de México y Fondo de Cultura Económica, México, 109-152.

Ahmad, E. y B. Searle (2005), “On the Implementation of Transfers to Subnational Governments,” IMF Working Paper WP/05/130.

Arellano, R. (1996a), “Necesidades de Cambio en las Relaciones Hacendarias Intergubernamentales en México,” in Arellano, R. (Compilador), México Hacia un Nuevo Federalismo Fiscal, Gobierno del Estado de Puebla y Fondo de Cultura Económica, México, 121-149.

Arellano, R. (1996b), “Nuevas Alternativas a la Descentralización Fiscal en México,” in Hernández, A. (Coordinadora), ¿Hacia un Nuevo Federalismo?, El Colegio de México y Fondo de Cultura Económica, México, 203-224.

Colmenares, D. (2005), “Equidad y Responsabilidad Fiscal. La Experiencia Mexicana,” Economía UNAM 2 (4), 40 – 69. http://www.ejournal.unam.mx/ecu/ecunam4/ ecunam0403.pdf

Courchene, T., A. Díaz-Cayeros y S. Webb (2000), “Historical Forces: Geographical and Political,” in Giugale, M. and S. Webb (editors), Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization: Lessons from Mexico, The World Bank: Washington D.C., 123–138.

Díaz-Cayeros, A. (1996), ‘‘Sobrevivencia Política y Asignación de Recursos en el Sistema Federal Mexicano,” en México Hacia un Nuevo Federalismo Fiscal, Compilador, R. Arellano (México: Gobierno del Estado de Puebla y Fondo de Cultura Económica, 105–119

Hofman, B. y S. Cordeiro (2007), “Ensuring Inter – Regional Equity and Poverty Reduction,” in Martinez – Vazquez, J. and B. Searle (ed) Fiscal Equalization. Challenges in the Design of Intergovernmental Transfers, Springer: New York, 31 – 59

Ibarra Salazar, J., A. Sandoval y M. Solís (2003), “La Distribución de las Participaciones a las Entidades Federativas en México. Simulaciones de un Esquema Alternativo,” Gestión y Política Pública, 12 (1), 129-177.

López, A. I. (2003), “Evolución de los Criterios de la Fórmula de Participaciones del Fondo General de Participaciones,” Federalismo Hacendario, Edición Especial Conmemorativa de los 30 años de la CPFF 1973-2003, 90 – 106.

Rodríguez, V. (1997), Decentralization in México, Westview Press, Boulder.

Las opiniones aquí vertidas son exclusivas de su autor/autora y no representan la ideología del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, ni del Consejo Editorial de la Gaceta Económica.

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Salir /  Cambiar )

Google photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google. Salir /  Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Salir /  Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Salir /  Cambiar )

Conectando a %s